IRS. Mais escalões, menos escalões, taxa única

Faltam mais de dois meses para a abertura do período da entrega da declaração de IRS, mas desde que Portugal entrou em modo campanha eleitoral que a discussão acerca deste imposto tem estado na ordem do dia. Mais escalões, menos escalões, uma taxa única e o englobamento obrigatório preenchem as principais propostas dos partidos com assento parlamentar.

Progressividade e proporcionalidade são as palavras de ordem num debate que alterna entre justiça e ideologia política. Mas, afinal, o que é que está em causa?

A origem do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, habitualmente designado pela sigla IRS, tem centenas de anos. E até chegarmos ao modelo de tributação dos dias de hoje, este imposto passou por várias denominações e transformações.

Em Portugal, a tributação do rendimento, com carácter geral, teve início com a décima militar, criada em 1641 para fazer face às despesas da guerra da Restauração, cujo regime básico foi consolidado no Regimento de 1654.

À taxa uniforme de 10%, abrangia os rendimentos de prédios, capitais, ofícios e rendas. A décima era dividida em categorias nas quais se encontram as raízes de quase todos os impostos diretos periódicos portugueses. Pela sua globalidade, criou um antecedente histórico do imposto único que agora se institui.

Na evolução do sistema fiscal ao longo do século XIX assistiu-se à decomposição do regime da décima e ao aparecimento dos principais impostos cedulares e reais que sobreviveram até aos nossos dias: as contribuições predial e industrial e a décima de juros, que, depois de reestruturada e ampliada na base da sua incidência, veio a dar o imposto de capitais.

Foi a reforma fiscal de 1922 que, assente na preocupação de atingir rendimentos reais, criou o nosso primeiro imposto global verdadeiramente pessoal. Mas a categoria fiscal então instituída deparou com dificuldades intransponíveis de aplicação, suscitando-se uma situação geral de incumprimento que apressou a sua substituição pelo imposto complementar.

A reforma da tributação do rendimento realizada entre 1962 e 1965, cujas linhas gerais, ainda que muito adulteradas, foram mantidas até ao presente, não alterou a estrutura dualista do sistema: impostos cedulares ou de produto incidentes sobre as diferentes fontes de rendimento e prescindindo das circunstâncias pessoais dos contribuintes; imposto complementar sobrepondo-se ao conjunto global dos rendimentos já submetidos aos impostos reais e tendo em conta a situação pessoal dos contribuintes.

O atual IRS resulta da reforma fiscal de 1988/89, com o propósito de modernizar e simplificar a tributação do rendimento das pessoas singulares, mediante a introdução de um imposto único em substituição da tributação cedular.

Antes da entrada em vigor do Código do IRS (CIRS), a tributação dos rendimentos auferidos por pessoas singulares encontrava-se dispersa por um conjunto de impostos, numa estrutura dualista. Existiam os impostos celulares ou parcelares, que tributavam o rendimento mediante diversos impostos autónomos, em função da fonte geradora, ao contrário dos impostos únicos ou sintéticos (como é o atual IRS) e um imposto complementar de sobreposição.

Essencialmente, assistiu-se à adoção de uma perspectiva unitária que permitisse a distribuição da carga fiscal segundo um esquema de progressividade, em consonância com a capacidade contributiva de cada cidadão contribuinte.

Segundo explica o Portal das Finanças, “tal esquema de progressividade tem sido justificado em nome da necessidade de, por via do sistema fiscal, se corrigir a distribuição primária do rendimento que decorre do processo produtivo, de modo a operar uma redistribuirão secundária que concorra para definir um padrão de distribuição tido como social e politicamente mais aceitável. Serve, ao mesmo tempo, de factor compensador de aspectos de regressividade contidos em outras áreas do sistema fiscal”.

Atualmente, o IRS incide sobre praticamente todos os rendimentos. Ao todo, são seis as categorias de rendimentos sujeitas a este imposto:

Aqui estão incluídos os rendimentos do trabalho dependente, como vencimentos, gratificações, percentagens, comissões, participações, subsídios ou prémios, indemnizações, etc.

Fazem parte desta categoria os rendimentos empresariais e profissionais. Falamos dos rendimentos gerados pelo exercício de qualquer atividade comercial, industrial, agrícola, silvícola ou pecuária. Entre outros rendimentos, integram-se nesta categoria as importâncias obtidas no exercício, por conta própria, de qualquer atividade de prestação de serviços, incluindo as de carácter científico, artístico ou técnico, independentemente da sua natureza.

Engloba os rendimentos de capitais, incluindo juros de depósitos à ordem ou a prazo e dividendos.

Consideram-se rendimentos prediais as rendas dos prédios rústicos, urbanos e mistos. Esta categoria abrange ainda os rendimentos provenientes da exploração de alojamento local, caso esta não esteja afeta a uma atividade empresarial.

Aqui enquadram-se os incrementos patrimoniais que não são considerados nas restantes categorias de rendimentos. São eles: mais-valias, indemnizações por danos emergentes não comprovados e por lucros cessantes e indemnizações por danos morais.

Consideram-se ainda incrementos patrimoniais as importâncias atribuídas em virtude da assunção de obrigações de não concorrência e acréscimos patrimoniais não justificados.

É constituída pelos rendimentos provenientes de pensões de aposentação ou de reforma, velhice, invalidez ou sobrevivência e ainda de alimentos. Estão igualmente incluídos na categoria H as prestações pagas por companhias de seguros, fundos de pensões, ou outras entidades, no âmbito de regimes complementares de Segurança Social, em razão de contribuições da entidade patronal e que não sejam consideradas rendimentos do trabalho dependente.

O Código do IRS prevê, basicamente, dois tipos de descontos: deduções ao rendimento e deduções à coleta (imposto a pagar). Ou seja, o contribuinte pode fazer um desconto mensal direto do ordenado ou, no final do ano, pagar o valor correspondente.

A tabela de retenção na fonte para 2022 pode ser verificada aqui. Os valores dos descontos baseiam-se na famosa e discutida tabela do IRS nestes sete escalões.

Antes de irmos às propostas partido a partido, convém clarificar alguns conceitos de mudanças que se pretendem fazer ao imposto. Para além do desdobramento de escalões, ou seja, aumentar o número de escalões do IRS em nome da progressividade do imposto, ou da redução do número de escalões, há dois termos que entraram mais recentemente no debate: englobamento obrigatório e flat tax (taxa plana).

O engloblamento obrigatório, proposto pela CDU e Bloco de Esquerda, consiste na introdução dos rendimentos não abrangidos pelo IRS em sede de IRS, colocando assim uma taxa progressiva em rendimentos que são sujeitos a taxas planas.

A taxa plana consiste, muito sumariamente, numa taxa única de IRS. Conforme a proposta de cada partido, é defendida pelo Chega e pela Iniciativa Liberal, pressupõe uma série de condições. Por exemplo, no que é descrito no programa da IL, há uma isenção de IRS para rendimentos de trabalho até remuneração mensal de cerca de €664 e um sobretaxa, temporária, de 28% para rendimentos acima dos 30 mil euros anuais.

Para analisar a preponderância destas propostas e o impacto das mesmas no país, o SAPO24 falou com a bastonária da Ordem dos Contabilistas Certificados (OCC), Paula Franco, e com Luís Teles Morais, especialista em governação, finanças públicas e políticas sociais, doutorando em Economia na Nova SBE e antigo membro do Institute of Public Policy, um think tank de origem académica.

Para Paula Franco, as propostas políticas eleitorais traduzem a ideologia base do pensamento político à esquerda e à direita.

“À esquerda, opções por uma fiscalidade com elevado peso da tributação do fator trabalho, taxas de IRS altas, alargamento da base tributável e potencial englobamento de rendimentos com caráter extraordinário. À direita, taxas mais baixas ou mesmo tendencialmente proporcionais e não opção pelo englobamento dos rendimentos com caráter extraordinário. À esquerda, há uma desconfiança em relação aos regimes tributários preferenciais, que abrangem, sobretudo, os residentes não habituais, ao passo que à direita, estes regimes são favoravelmente vistos como potenciadores do investimento estrangeiro e da atração de capitais”, começa por identificar.

A bastonária da OCC diz que as propostas apresentadas “não surpreendem pela inovação, são consistentes com a filosofia política de quem as defende.

“A teoria do imposto faz parte da economia política e das finanças públicas. Nesse sentido, o imposto é, por natureza, político, porque representa receita fiscal. Não estamos a assistir à politização do imposto, mas apenas à polarização da discussão, porque a politização é um elemento chave na construção dos orçamentos e é o que dá rumo às escolhas políticas”, explica, relembrando que Portugal tem um sistema fiscal de IRS assente em taxas progressivas, onde o debate político e técnico anda à volta da intensidade dessa progressividade e não põe em causa que o modelo é, necessariamente, progressivo.

“Há uma ideia chave, que vem da Constituição da República Portuguesa (CRP) de 1976, que é a de que o sistema fiscal é construído à volta de uma vinculação à ideia de justiça social e diminuição da desigualdade na distribuição social dos rendimentos e da riqueza, o que só se mostra compatível com um sistema progressivo. Pelo menos, é assim que se tem ensaiado essa construção desde as grandes reformas fiscais de finais dos anos 80. A CRP não equaciona outro modelo de justiça social fundado em teorias de tributação proporcional do rendimento”, sublinha a bastonária.

Paula Franco realça ainda o facto de os escalões estarem definidos de forma muito “lata”, o que acaba por fazer com que as “taxas progressivas altas em níveis de rendimento baixos podem introduzir regressividade no imposto”. “Portanto, é a forma de construção dos escalões que pode afetar a progressividade. Num sistema de taxa progressiva de imposto, haverá sempre elementos críticos na definição dos intervalos e taxas, sem que tal afete a constitucionalidade do sistema. O Tribunal Constitucional tem sido muito afirmativo a esse respeito: ainda que as alterações aos escalões possam corresponder a uma certa diminuição do grau de progressividade, ela não é, em si mesma, inconstitucional”, esclarece.

Em “Portugal é notório como o reduzido número de escalões e a sua amplitude conduzem a taxas efetivas de IRS altas mesmo para baixos níveis de rendimentos. Ainda assim, este é o modelo constitucionalmente validado que temos há mais de quatro décadas”, aponta.

A bastonária da OCC classifica a discussão à volta do sistema de taxa proporcional como “puramente ideológica”. “Não apenas porque é um modelo teórico difícil de compatibilizar com a Constituição, mas porque não é aquele que a maioria dos países com quem nos comparamos adota. Na OCDE, este modelo tem uma prevalência insignificante e não se pode dizer que seja um modelo de justiça fiscal com provas dadas. Por isso, independentemente da linha ideológica que se defenda, não tem suficiente aderência para que possamos avaliar as suas vantagens e desvantagens. Tem o mérito, contudo, de deslocar a discussão para o facto de, em relação a certos rendimentos, poder, de facto, fazer sentido assegurar uma tributação proporcional e não progressiva, nomeadamente os tais rendimentos com caráter extraordinário, onde há uma maior anestesia dos contribuintes e da sociedade a uma taxa proporcional, precisamente devido à sua natureza, infrequência e caráter extraordinário”, evidencia.

Ainda relativamente à reforma deste modelo, Paula Franco relembra que no período pré-troika, foram sendo discutidos outros modelos de tributação, em particular a questão da taxa proporcional, fizeram-se reformas do IRS e do IRC e continuou a vingar o modelo da taxa progressiva, “sem a progressividade desejável”.

“Mesmo que as sucessivas reformas, em particular a última, de 2015, tenham sido pensadas para distribuir o esforço fiscal, uma parte muito significativa da carga fiscal está concentrada nos agregados de maior rendimento. O problema é que, em Portugal, os agregados de maior rendimento são agregados de rendimentos médios e não altos”, sublinha, referindo que “continuamos a ter um sistema fiscal que não consegue encontrar caminhos estratégicos para reduzir a tributação excessiva do fator trabalho”.

No que diz respeito às propostas relativas ao englobamento obrigatório, a bastonária da OCC sublinha que apesar desta medida “terminar com a válvula de escape do sistema fiscal”, esta “não significa, necessariamente, maior justiça fiscal, pois todos os escalões de rendimentos os podem obter”.

“A conceção de que só os mais afortunados os obtêm está hoje completamente afastada, tanto mais que o mercado imobiliário, a grande fonte destes rendimentos, acaba por ser dos poucos instrumentos de otimização de rendimentos e poupanças de que os cidadãos dispõem de forma mais segura. Por isso, optar pelo englobamento apenas vai aumentar a carga fiscal, sem a necessária redução de desigualdades sociais nem aumento relevante da progressividade do imposto: o que vamos ter é mais IRS para todos e, nessa medida, até pode haver maior regressividade para os agregados com menores rendimentos”, explica.

“O que me faz um bocado de confusão neste debate é que os objetivos, seja de um lado como do outro, não encaixam muito bem nas propostas. Esta questão de se temos mais ou menos escalões não é muito relevante na medida em que aquilo que faz realmente diferença às pessoas, e depois à economia, é qual é que é a percentagem de rendimento que é tomada pela fiscalidade. Tenhamos dois escalões ou 20, o que interessa é qual é que é a taxa média de imposto que as pessoas pagam e como é que ela sobe com o rendimento. Isso é tudo uma função dos escalões e das taxas. Tanto a IL, como o PS ou PSD, se querem mexer nisso, o que deviam fazer, e a IL já fez, por exemplo, é explicar que com a taxa x que as pessoas vão pagar y e que com a evolução do rendimento a taxa evolui de certa forma”, começa por dizer Luís Teles Morais.

Segundo o economista, “para perceber o que está aqui em causa, a progressividade do imposto e como esta taxa média evolui em certos países que a IL refere como exemplo, acaba por não ser assim tão diferente do que temos cá em Portugal”. “O meu ponto essencial é, a questão de mais ou menos escalões não é muito relevante, o que interessa é a taxa que as pessoas efetivamente pagam e como é que ela evolui em diferentes níveis de rendimento”, sublinha.

O especialista diz que é “um bocadinho difícil dizer que se reduzirmos em cinco pontos percentuais a taxa média de imposto que pagam as pessoas da classe média para ser mais próxima da Eslováquia, isso vai fazer-nos crescer muito mais”. “Não só os dados que existem não nos permitem fazer uma ligação super forte entre o crescimento e o nível de imposto sobre o rendimento das famílias, como há todo um outro conjunto de impostos que funcionam ao mesmo tempo. É difícil isolar assim esse efeito”, explica.

"Uma discussão de que gosto mais é se há um desincentivo grande ou não a subir salários ou a criar empregos com salários mais altos e se a taxação do IRS tem um impacto importante ou não. E aí a questão de se há muitos escalões ou se devíamos mudar para uma taxa única passa a ser muito concreta: basta olhar para como o imposto evolui naquela zona entre o salário médio e um pouco acima. Se estamos a dizer que queremos que haja aí uma subida, então é para aí que temos de olhar e perceber se realmente há aí uma subida grande das taxas e se temos que ajustar os escalões nessa faixa. Porque quando se diz que por causa da taxação os jovens emigram, não é por causa do IRS como um todo, é por causa dessa questão em concreto. Se as pessoas quiserem ganhar mais há, eventualmente, um desincentivo grande. As propostas deviam atacar essa parte em concreto”, evidencia o economista.

Para Luís, a questão da progressividade do imposto tem sempre dois critérios. “O primeiro é uma questão política sobre se acha que vai ao encontro das noções de justiça das pessoas com aquelas taxas e a segunda é uma lógica de receita, na prática porque é que se decidiu que a taxa sobe tão rápido em Portugal; provavelmente porque de alguma forma se quis aumentar a receita e é uma questão mais pragmática do que de crescimento”, exemplifica.

“O que me parece é que à esquerda é que tudo o que se diga que é progressivo é bom, apesar de na verdade a realidade em Portugal é que até se podia ser mais progressivo em relação aos rendimentos relativamente altos e não é tanto assim. E do lado da direita, sobretudo nesta questão da taxa única, é um bocadinho preconceito ideológico. Não era difícil concentrar a discussão do IRS naquilo que mais concerne às pessoas e não tanto em bandeiras ideológicas”, sublinha.